Vous avez reçu de la CAF une mise en demeure de payer un indu de RSA, d’APL ou de prime de Noël. Le courrier vous laisse un mois pour régler la somme. Votre premier réflexe est de vouloir contester ce document devant le tribunal. Attention : le tribunal rejettera ce recours.
Le Conseil d’État l’a jugé clairement. Vous ne pouvez pas attaquer directement la mise en demeure de payer. Cela ne veut pas dire que vous êtes sans défense. Il faut simplement viser le bon acte, au bon moment. Voici comment.
Ce qu’a jugé le Conseil d’État
Dans une décision du 10 juillet 2019, le Conseil d’État a examiné le cas d’une allocataire des Landes. Après un contrôle, la CAF estimait qu’elle vivait en concubinage. Elle lui réclamait plus de 13 000 euros d’indus de RSA, d’aide exceptionnelle de fin d’année et d’APL. L’allocataire avait contesté devant le tribunal administratif la mise en demeure de payer qu’elle avait reçue (Conseil d’État, 10 juillet 2019, n° 415427, mentionnée aux tables du recueil Lebon).
Le Conseil d’État a jugé cette demande irrecevable. La mise en demeure, a-t-il expliqué, intervient entre deux décisions qui, elles, peuvent être contestées : la décision de récupération de l’indu et la contrainte. Elle n’est qu’un acte préparatoire à la contrainte. Elle ne présente donc pas le caractère d’une décision susceptible de recours.
Mais le Conseil d’État a ajouté une précision essentielle. L’allocataire peut se prévaloir de l’irrégularité de la mise en demeure à l’appui d’une opposition à contrainte. Autrement dit, la mise en demeure ne se conteste pas seule, mais ses défauts peuvent faire tomber la contrainte qui la suit.
Les trois étapes du recouvrement
Pour comprendre cette décision, il faut situer la mise en demeure dans la procédure. Le Conseil d’État en a décrit les étapes pour le RSA, l’aide exceptionnelle de fin d’année et l’APL.
Première étape : la décision de récupération de l’indu. La CAF constate un trop-perçu. Elle prend une décision motivée, qu’elle vous notifie. Elle vous réclame la somme et vous indique, le cas échéant, comment elle la récupérera sur vos prestations à venir. Cette décision vous fait grief : c’est elle qu’il faut contester.
Deuxième étape : la mise en demeure. Vous n’avez pas contesté dans les deux mois, ou votre recours a été rejeté, et la dette n’a été ni remboursée ni récupérée. La CAF peut alors vous mettre en demeure de payer dans un délai d’un mois.
Troisième étape : la contrainte. Si la mise en demeure reste sans effet pendant un mois, le directeur de la CAF peut délivrer une contrainte (article R133-3 du code de la sécurité sociale). Sans opposition, elle produit tous les effets d’un jugement (article L161-1-5 du code de la sécurité sociale).
Retenez la logique : deux actes contestables, la décision d’indu et la contrainte, encadrent un acte qui ne l’est pas, la mise en demeure.
Pourquoi cette distinction compte autant
La règle peut sembler technique. Ses conséquences sont pourtant très concrètes. Un allocataire qui attaque la mise en demeure au lieu de la décision d’indu perd souvent des mois. Pendant ce temps, le délai de recours contre l’indu continue de courir, puis expire.
Le tribunal finit par déclarer la requête irrecevable, sans examiner le fond. Et lorsque l’allocataire veut enfin contester l’indu, il est trop tard. La CAF peut alors lui opposer l’absence de contestation de la décision initiale. C’est exactement ce qui s’est produit dans l’affaire jugée en 2019 : le Conseil d’État a rejeté le pourvoi sans même examiner les arguments de l’allocataire.
D’où une règle simple : face à une mise en demeure, la première question n’est pas « comment la contester ? », mais « quelle décision ai-je encore le droit d’attaquer ? ».
Que faire si vous recevez une mise en demeure ?
Retrouvez d’abord la décision d’indu. La mise en demeure suit en principe une décision de récupération notifiée plus tôt. Retrouvez ce courrier, et vérifiez sa date de réception.
Vous n’avez jamais reçu cette décision ? C’est un point capital. Le délai pour contester une décision ne court qu’à partir de sa notification, et seulement si celle-ci mentionne les voies et délais de recours (article R421-5 du code de justice administrative). Si la CAF ne peut pas prouver qu’elle vous a notifié la décision d’indu, vous pouvez encore la contester. Le Conseil d’État exige toutefois d’agir dans un délai raisonnable, en principe un an (Conseil d’État, Assemblée, 13 juillet 2016, n° 387763). Demandez sans attendre à la CAF une copie de la décision et la preuve de sa notification.
Vous êtes encore dans le délai de deux mois ? Contestez la décision d’indu elle-même, selon la procédure propre à la prestation. Le RSA impose un recours administratif préalable avant le tribunal administratif (article L262-47 du code de l’action sociale et des familles). L’APL suppose aussi un recours préalable, devant la commission de recours amiable (article R825-1 du code de la construction et de l’habitation). La prime de Noël, elle, se conteste directement devant le tribunal administratif.
Le délai est dépassé ? Préparez-vous à l’étape suivante. Si une contrainte arrive, vous aurez quinze jours pour former opposition. C’est à ce moment que les défauts de la mise en demeure pourront servir.
Le cas particulier du RSA : le recours est suspensif
Pour le RSA, la loi offre une protection importante. Toute réclamation contre une décision de récupération de l’indu, toute demande de remise et tous les recours contre les décisions prises sur ces réclamations ont un caractère suspensif (article L262-46 du code de l’action sociale et des familles). Le Conseil d’État a d’ailleurs rattaché l’aide exceptionnelle de fin d’année au même régime.
Concrètement, si vous avez contesté l’indu de RSA dans les délais, la CAF ne doit pas en poursuivre le recouvrement tant que votre recours est en cours. Une mise en demeure envoyée pendant cette période, puis la contrainte qui la suivrait, méritent une discussion devant le juge.
Cette protection n’existe pas pour l’APL. Aucun texte ne rend le recours suspensif pour les aides au logement. La CAF peut donc poursuivre le recouvrement pendant votre contestation.
Les irrégularités à repérer dans une mise en demeure
Même si elle ne se conteste pas seule, la mise en demeure doit respecter des règles. Le Conseil d’État s’est fondé sur l’article R133-9-2 du code de la sécurité sociale. Dans sa version actuelle, ce texte impose à la CAF d’adresser la mise en demeure par tout moyen donnant date certaine à sa réception. Elle vous laisse un mois pour payer et doit comporter (article R133-9-2 du code de la sécurité sociale) :
- le motif des sommes réclamées ;
- leur nature et leur montant ;
- la date du ou des versements indus ;
- les voies et délais de recours.
Vérifiez aussi la cohérence avec la décision d’indu. Le montant correspond-il ? La période est-elle la même ? Les sommes déjà récupérées par retenues ont-elles été déduites ? Dans l’affaire jugée en 2019, la mise en demeure regroupait plusieurs indus, notifiés à des dates différentes : ce type de regroupement multiplie les risques d’erreur.
Enfin, contrôlez les délais. Le directeur ne peut délivrer la contrainte qu’après un mois sans effet de la mise en demeure (article R133-3 du code de la sécurité sociale). Une contrainte envoyée trop tôt est irrégulière.
Faire valoir ces irrégularités : l’opposition à contrainte
C’est le seul moment où les défauts de la mise en demeure deviennent utiles. Vous recevez une contrainte ? Vous avez quinze jours pour former opposition, par une opposition motivée accompagnée d’une copie de la contrainte (article R133-3 du code de la sécurité sociale).
Pour le RSA, l’APL et la prime de Noël, l’opposition se forme devant le tribunal administratif. Le Conseil d’État le rappelle dans sa décision de 2019. Dans votre opposition, invoquez à la fois les irrégularités de la contrainte elle-même, celles de la mise en demeure, et, si la discussion reste ouverte, le bien-fondé de l’indu. Tous les détails figurent dans mon article sur la contrainte de la CAF.
Mise en demeure de la CAF ou titre exécutoire du département ?
Pour le RSA, la CAF n’est pas la seule à pouvoir recouvrer l’indu. Le Conseil d’État le relève : la mise en demeure n’intervient pas si l’indu a fait l’objet d’un titre exécutoire émis par la personne publique pour le compte de laquelle la prestation est servie. Pour le RSA, il s’agit du département.
Le titre exécutoire obéit à d’autres règles. Contrairement à la mise en demeure, vous pouvez le contester directement, dans un délai de deux mois. Il arrive désormais souvent sous la forme d’une « facture » mise à disposition sur votre espace impots.gouv.fr. Je l’explique dans mon article sur le titre exécutoire.
Un exemple : la mise en demeure après un recours
Prenons un cas imaginaire, mais typique. En mars, la CAF notifie à Karine un indu de RSA de 4 000 euros, pour des ressources non déclarées. Karine forme un recours administratif préalable motivé dès avril. Trois mois plus tard, toujours sans réponse sur son recours, elle reçoit une mise en demeure de payer dans le mois.
Karine veut saisir le tribunal contre cette mise en demeure. Ce serait une erreur : sa requête serait irrecevable. Que faire ? D’abord, poursuivre la contestation de l’indu : après deux mois de silence, la CAF a implicitement rejeté son recours préalable, et Karine peut saisir le tribunal administratif contre ce rejet. Ensuite, si une contrainte arrive, former opposition dans les quinze jours. Elle y fera valoir que son recours contre l’indu de RSA était suspensif, et que la CAF ne pouvait pas en poursuivre le recouvrement.
Le bon réflexe dès réception d’une mise en demeure
Ne saisissez pas le tribunal contre la mise en demeure seule. Retrouvez la décision d’indu initiale, et vérifiez si vous l’avez bien reçue. Si vous êtes encore dans les délais, contestez cette décision. Si vous avez déjà formé un recours contre un indu de RSA, rappelez par écrit à la CAF qu’il est suspensif.
Conservez la mise en demeure et son enveloppe. Vérifiez ses mentions, ses montants et ses dates. Puis tenez-vous prêt : si une contrainte arrive, vous n’aurez que quinze jours pour réagir.
Les règles de délai propres au RSA figurent dans mon article sur la prescription et les délais de recours du RSA. Vous trouverez aussi des informations sur la page recours contre la CAF.
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Questions fréquentes
Peut-on contester une mise en demeure de payer le RSA ?
Pas directement. Le Conseil d’État la considère comme un acte préparatoire à la contrainte. Vous pouvez en revanche invoquer ses irrégularités à l’appui d’une opposition à contrainte.
Que faut-il contester alors ?
La décision de récupération de l’indu, dans les deux mois de sa notification. Puis, le cas échéant, la contrainte, dans les quinze jours.
Je n’ai jamais reçu la décision d’indu : que faire ?
Demandez-en une copie et la preuve de sa notification. Si la CAF ne peut pas prouver la notification, le délai de recours n’a pas couru, mais il faut agir dans un délai raisonnable.
La CAF peut-elle me mettre en demeure pendant mon recours ?
Pour le RSA, le recours contre l’indu est suspensif : la CAF ne doit pas poursuivre le recouvrement. Pour l’APL, aucun texte ne rend le recours suspensif.
Devant quel tribunal former opposition à la contrainte ?
Le tribunal administratif, pour le RSA, l’APL et la prime de Noël, dans un délai de quinze jours.
Article rédigé par Maître Pierre-Henry Desfarges, avocat au barreau de Strasbourg depuis 2013. Son activité principale est le contentieux contre la CAF, qu’il pratique partout en France devant les tribunaux administratifs et les pôles sociaux des tribunaux judiciaires, avec 1 000 à 1 500 dossiers CAF traités chaque année. Mis à jour le 26 octobre 2026.